[sniplet talk]

СОЦИАЛЬНО-ЗЕМЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Кандидат техн. наук С.А. Атаманов, кандидат техн. наук С.А. Григорьев, аспирант Е.С. Якимчук

Первым приоритетом устойчивого развития страны, на котором сосредоточивает свои усилия и ресурсы Российская Федерация в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года является повышение качества и уровня жизни российских граждан путем обеспечения личной безопасности, доступности комфортного жилья, высококачественных и безопасных товаров и услуг, а также высоких стандартов жизнеобеспечения [1].

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года качество жизни россиян к 2020 году должно достичь показателей, характерных для развитых экономик, в том числе высокие стандарты личной безопасности, доступность услуг образования и здравоохранения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безопасности [2].

Государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий включает систему мер, определяющих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на повышение в том числе на повышение занятости, уровня и качества жизни сельского населения, а также приближение села к городским жизненным стандартам [3].

Не секрет, что, несмотря на существующие программы, уровень и качество жизни в большинстве поселений, в первую очередь сельских, остается крайне низким. Общее развитие тормозят следующие факторы:

• ведомственная разобщенность в управлении территориями, которая доминирует в управлении социально-экономическим развитием территории на федеральном, региональном и местном уровнях;
• ограничение доступа жителей к ресурсам жизнеобеспечения и неэффективность их использования;
• слабое развитие институтов гражданского общества и прежде всего местного самоуправления;
• недостаточное научное, статистическое и кадровое обеспечение устойчивого развития территорий;
• несовершенство экономических отношениий между уровнями управления, в т.ч. принятой модели межбюджетных отношений и финансирования;
• дефицит благоприятных условий для развития предпринимательства;
• неэффективность деятельности органов государственного управления по развитию территорий;
• недостаточная проработанность нормативно-правовой базы устойчивого развития и другое [3, 4].

Существующий принцип местного самоуправления дозволяет решать самому населению вопросы местного значения, то есть вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. К обязанностям местного самоуправления относится множество местных задач, в целом очерченных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Задачи можно по разному классифицировать, например по содержательному признаку (развитие экономики, развитие социаль­ной сферы, развитие личности, защиту личности) или по техническому исполнению (сбор и аккумулирование информации об объектах, анализ данных статистического и иного учёта объектов, планирование мероприятий на территории, размещение объектов на территории) [4, 5]

В целом же они охватывают практически все возможные проблемы поселения.

На рисунке 1 приведена действующая структура местного самоуправления, по которой субъекты федерации разбиты на муниципальные образования пяти видов.

Рис. 1. Территориальное распределение местного самоуправления

МО — муниципальное образование, МС — местное самоуправление, М — Москва, С-П — Санкт-Петербург, ТОС — территориальное общественное самоуправление

Основная и общепризнанная проблема заключается в том, что в большинстве случаев все полномочия и бюджетные возможности по решению местных задач сосредоточены на первом уровне — уровне муниципального района и городского округа (отдельная ситуация в Москве и Санкт-Петеребурге). Соответствующие органы отмечены серым фоном. К концу двухтысячных годов большая часть сельских поселений по разным причинам добровольно-принудительно передала свои полномочия на районный уровень. Из-за такой централизации власти и ресурсов на федеральном и региональном уровне в бюджетах большинства самих поселений мало статей, на­правленных на развитие территорий. При подобной финансовой зави­симости от вышестоящих властей органы местного самоуправления автоматически трансформируются в систему государственного управ­ления, лишь формально считаясь муниципальными [4]. Это естественный процесс, так как для защиты и эффективного получения и распределения прибыли от природных ресурсов нужна именно такая вертикаль власти с сильной правоохранительной системой, что подтверждается процентным соотношением затратных статей государственного бюджета.

Таким образом, местное самоуправление сегодня является для жителей неэффективным и закрытым институтом. К тому же в течение последних поколений сообщество было успешно разделено на отдельных индивидуумов.  На уровне хотя бы трех соседних многоэтажных домов редко когда удается отдельным инициаторам доказать необходимость реального конструктивно-направленного совместного действия. В целом же жители полностью зависят от “номенклатуры”.  Это не особенность российского народа. Исторический опыт показывает, что народ всегда пасси­вен, если убежден, что от него ничего не зависит [4, 6].

Наличие же оптимально организованного, оперативного и действенного, доступного для всех граждан общественного самоуправления позволило бы представлять интересы населения, проживающего на данной территории, обеспечивать исполнение решений и организовывать деятельность по решению местных задач. Основные цели действующих стратегий развития страны могут быть достигнуты успешной деятельностью общественного самоуправления при взаимодействии со всеми уровнями государственной власти.

Современные исследования показывают, что для коренного изменения ситуации необходимо переработать нормативную базу, полностью изменить структуру местного самоуправления и принцип его взаимодействия с органами государственной властью и передать управление местным бюджетом на низший уровень. Местное, локальное на уровне поселения или его части самоуправление должно отвечать за весь комплекс мер социального и экономического развития территории и нести персональную ответственность перед избирателями на основе системы показателей [4]. Для подобной революционной трансформации структуры управления необходима сильная политическая воля.

Приведенные выше проблемы, а также невозможность применения существующих “больших” систем муниципального управления из-за разницы масштабов охватываемой территории и состава решаемых задач и практически полное отсутствие как теоретических и научных разработок, так и каких-либо комплексных систем поддержки деятельности местного самоуправления на локальном (третьем) уровне сдерживают развитие прямых форм самоуправления.

У местного самоуправления долгая история. Некогда русские горожане были объединены по улицам, собиравшим уличанский сход и избиравшим своего старосту. Уровнем выше был «конец», созывавший кончанское вече, и, наконец, вершиной демократии Древней Руси являлось вече городское. Во второй половине 19-го века орган самоуправления общины избирался на 1-2 года и со­стоял из 3-4 человек. Контроль деятельности старосты и дру­гих членов руководства общины осуществлялся сельским сходом и советом стариков [4].

Сегодня же существует несколько форм непосредственного или прямого осуществления населением местного самоуправления. Одним из них является территориальное общественное самоуправление (ТОС) — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В отличие от других форм самоуправления, границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения и может охватывать часть поселения [8]. При этой форме жители могут легально исполнять собственные инициативы по решению местных вопросов и непрерывно взаимодействовать с вышестоящими органами и, в идеале, контролировать их. Также в некоторых случаях ТОС могут дополнять уличные комитеты.

Территории поселений нужно рассматривать как часть социально-территориальной системы. Так, принципом устойчивого развития территорий является развитие местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса, выполняющего производственно-экономическую, социально-демографическую, культурную, природоохранную, рекреационную и другие общенациональные функции. Ведь территория поселения — это сложный конгломерат, объединяющий материальное и социальное окружение с  сознанием, личным отношением  к нему человека и сообщества [3, 7].

Сегодня, в сложившихся условиях, не дожидаясь кардинальных перемен, возможно формирование системы местного самоуправления на низшем, третьем, максимально приближенном к населению уровне части поселения, решающей следующие задачи:

• объединение и самоорганизация жителей в структуру территориального самоуправления;
• выстраивание современной системы разностороннего информирования по каждой местной задаче: жители — территориальное общественное самоуправление — органы местного самоуправления — органы государственной власти — информационные ресурсы;
• создание системы совместной выработки, ведения и контроля решений местных вопросов;
• аудит пространства поселения и формирование актуализируемой существующей и проектной моделей поселения;
• обеспечение общественного контроля и взаимодействия с вышестоящими органами местного самоуправления и государственной власти, государственными информационными ресурсами.

Такая система должна быть ориентирована на следующие глобальные цели:

• постепенный переход от скептической отстраненности к участию каждого жителя в той или иной мере в местном самоуправлении;
• постепенная передача полномочий и ресурсов для решения местных задач с III на I и II уровни.

Для достижения поставленных целей необходимо разработать как теоретическое обоснование и методику организации общественного самоуправления и взаимодействия с вышестоящими органами местного самоуправления и государственной власти, так и сопутствующее информационное обеспечение, которое можно отнести к новому классу социально-ориентированных земельных (территориальных или пространственных) информационных систем. При этом речь не идет о замене множества специализированного программного обеспечения, разрабатываемого для детального решения отдельных местных задач. Очевидно, что невозможно создать единый идеальный программный комплекс, включающий и геоинформационную систему, и систему документооборота, и ведение проектов и все остальное, что необходимо для функционирования местного самоуправления.

При разработке следует учесть детали:

• внедрения в действующую систему муниципального деления и структуру местного самоуправления, так как ожидание коренных изменений может занять неопределенное время;
• особенностей компьютерной грамотности населения, обеспечив возможность полноценного участия жителя без компьютера или доступа в интернет;
• сопряжения с государственными информационными ресурсами;
• баланса между общегосударственными задачами и желаниями населения.

В целом внедрение социально-земельной системы общественного самоуправлении поселения позволит постепенно:

• переходить от догмата власти к верховенству мнения населения;
• снижать социальную напряженность через участие в самоуправлении;
• повышать доверие к органам власти и эффективность их работы через формирование системы влияния и контроля населением;
• повышать качество жизни благодаря уменьшению коррупции и просчетов при принятии управленческих решений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Российская Федерация. Указы Президента РФ. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента РФ, 12 мая 2009., №537 // Российская Федерация. Собрание законодательства РФ. — 2009. — №20. — Ст. 2444.

2. Российская Федерация. Распоряжения Правительства РФ. О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ, 19 нояб. 2008., №1662-р // Российская Федерация. Собрание законодательства РФ. — 2008. — №47. — Ст. 5489.

3. Российская Федерация. Распоряжения Правительства РФ. Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ, 30 нояб. 2010., №2136-р // Российская Федерация. Собрание законодательства РФ. — 2010. — №50. — Ст. 6748.

4. Адукова, А.Н. Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях : автореферат дисcертации доктора экономических наук : 08.00.05 / Адукова Алевтина Николаевна; [Место защиты: Всерос. науч.-исслед. ин-т экономики, труда и упр. в сел. хоз-ве]. — Москва, 2009. — 44 с.

5. Атаманов, С.А. Автоматизация решения задачи оптимального размещения объектов в целях оперативного управления территорией / С.А. Атаманов // Известия высших учебных заведений: Геодезия и аэрофотосъемка. – М.: Изд-во МГУГиК, 2007. – № 6.  – с.167-172.

6. Глазычев, В.Л. Российская городская жизнь на клеточном уровне [Электронный ресурс] / В. Л. Глазычев // Русский архипелаг. — по состоянию на 12.12.11. — URL:http://www.archipelag.ru

7. Высоковский, А. Удобный город: три уровня созидания [Электронный ресурс] / А. Высоковский // Российское Экспертное Обозрение. — 2007. — №4-5. — URL:http://www.rusrev.org/

8. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : федер. закон : [принят Гос. Думой 16 сент. 2003 г. : одобр. Советом Федерации 24 сент. 2003 г.] // Российская Федерация. Собрание законодательства РФ. — 2003. — №40. — Ст. 3822.

ПРИМЕНЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ ПРИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕННОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

к.т.н. Атаманов C.А., аспирант Якимчук Е.С.

Место территориального общественного самоуправления в структуре государственного управления

Как гласит Конституция Российской Федерации источником власти является народ, который осуществляет свою власть:

• самостоятельно — что и называется «местное самоуправление»:
• непосредственно;
• через органы местного самоуправления;
• через органы государственной власти.[1]

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и действуют в пределах своих полномочий самостоятельно. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.[1]

Существует много форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Одним из них является территориальное общественное самоуправление (далее ТОС) — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в установленных законодательством пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.[3]

Задачи территориального общественного самоуправления

Так как деятельность ТОС  является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления, то органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на данной территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан, могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей, как за счет средств граждан, так и за счет средств местного бюджета на основании договоров между ТОС и органами местного самоуправления (администрацией города). Также органы ТОС обладают правотворческой инициативой, могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, которые также подлежат обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами. Представители ТОС вправе участвовать в работе органов городского самоуправления, а последние должны оказывать методическую, информационную и иную помощь.

Органы ТОС на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно: роль хозяйствующего субъекта, общественной организации, посредника между жителями и властью. Такая разнородная деятельность подпадает под сферу регулирования множества федеральных законов.[2 стр.60]

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в нескольких формах. В случае “непрямого участия” граждане выбирают представительный орган, что позволяет быстро принимать управленческие решения, однако негативной стороной такого подхода является то, что несколько человек довольно часто не могут представлять интересы всех групп жителей, проживающих на территории, что приводит к разного рода конфликтам. При “прямом участии” для решения вопросов собирается общее собрание жителей территории или организуется письменный опрос. Её значительным минусом является слабая организованность жителей. [2]

Принцип местного самоуправления позволяет решать самому населению вопросы местного значения, то есть вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. [3]

К обязанностям, или другими словами, к возможностям местного самоуправления относится множество местных задач, в целом очерченных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые можно классифицировать следующим образом:

• информационные задачи:
• обеспечение возможности граждан ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы и т.д;
• жилищные задачи:
• обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
• создание условий для жилищного строительства и т.д;
• дорожные и транспортные задачи:
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и т.д;
• вопросы недвижимости:
• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
• осуществление земельного контроля за использованием земель поселения и т.д;
• экономические задачи:
• формирование, утверждение,  исполнение и контроль за исполнением местного бюджета;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения и т.д;
• задачи безопасности и порядка:
• осуществление охраны общественного порядка;
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения и т.д;
• вопросы коммунальной инфраструктуры:
• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
• организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и т.д;
• вопросы досуга, культуры и отдыха, благоустройства территории:
• использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения;
• организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения и т.д;
• задачи развития бизнеса и предпринимательства:
• создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
• содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и т.д;
• нормотворческая деятельность:
• утверждение генеральных планов поселения;
• утверждение правил землепользования и застройки и т.д.

Видно, что утвержденные законом полномочия местного самоуправления носят общий характер и определяют лишь основные направления деятельности органов ТОС.

Также органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств под контролем государства. [1, 3]

Применение информационных систем поддержки деятельности ТОС

Рассматривая укрупненный перечень вопросов, решение которых входит в полномочия ТОС, можно выделить некоторые базовые функции, которыми должна обладать ИС ТОС:

• опубликование информации;
• публичный обмен мнениями и выработка единых решений;
• пространственное планирование, учёт объектов местности и событий;
• информационное двустороннее взаимодействие с органами местного самоуправления, государственными реестрами и муниципальными службами;
• подготовка управленческой документации.

Сегодня применение ИС в большинстве ТОС проходит бессистемно. Современные технологии построения информационных систем почти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще всего только в бухгалтерии и делопроизводстве. В лучшем случае у ТОС есть веб-сайт с минимальной информацией.

В отличие от информационных систем, предназначенных для управления на уровне муниципалитета, земельно-информационная система территориального общественного самоуправления должна представлять собой целостную технологическую, программную и информационную среду, предназначенную для совместного сбора, документирования, накопления, распространения и обработки информации в целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения на местном уровне самими гражданами при взаимодействии с органами местного самоуправления и государственной власти.

Неотъемлемым инструментом при принятии территориальных управленческих решений сегодня являются геоинформационные системы (ГИС), позволяющие решать сложнейшие аналитические задачи в области моделирования процессов в среде населенного пункта. Вполне естественно, что практически все существующие современные комплексные решения основаны на профессиональных «больших» ГИС: ArcINFO, ArcGIS, AutoCAD Map 3D, ИнГео, GeoMedia, MapInfo, Карта и другие. Оборотной стороной практически безграничных возможностей ГИС является сложность и дороговизна их применения для неспециалистов. Проектируя ИС для ТОС нужно понимать, что не найдут своего пользователя решения, требующие установку программного обеспечения, время на освоение или прямые финансовые затраты. Выходом из этой ситуации является применение единых веб-служб, облачных сервисов хранения и предоставления данных, а также переход от рассмотрения обращений граждан представителями власти к публичной разработке решений с использованием опыта социальных сетей.

В настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в системе российского общества определяется тем, что оно наиболее приближено к населению, им формируется, и ему подчинено. Тем не менее существует ряд проблем, которые по мнению авторов можно решить созданием специализированной публичной информационной системы поддержки деятельности ТОС.

Во-первых, с распространением интернет-доступа необходимо перенести всю публичную деятельность ТОС в сеть, что позволит привлечь пассивную часть населения из формы непрямого участия в прямую, особенно если станет возможным придать проведению виртуальных собраний официальный статус.

Во-вторых, рационально организованное территориальное общественное самоуправление позволит более эффективно использовать административный, депутатский и людской потенциал, но это возможно только тогда, когда органы ТОС и органы местного самоуправления говорят на одном языке. Применительно к ИС это означает, что должен быть налажен информационный обмен между этими органами и муниципальными службами.

В-третьих, общие для всех ТОС проблемы, связанные с взаимодействием с вышестоящими органами власти можно решать, обмениваясь опытом между ТОС, что легче реализовать при их работе в единой информационной сети.

ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. М.: — 2009.
2. Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией
В. Б. Зотова. / — СПб.: Лидер, 2005. — 493 с: ил. — (Серия «Учебник для вузов»).
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
4. И.В. Мерсиянова Роль территориального общественного самоуправления в решении вопросов местного значения в городе Москве
5. Председатель ЕГС РТС Усков Проблемы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления и местного самоуправления муниципального образования «Город Екатеринбург» В.И., http://rpr.ur.ru/article/Vzaimo.doc Политучеба. Екатеринбург, 2007.

Применение информационных систем при территориальном общественном самоуправлении / С.А. Атаманов, Е.С. Якимчук // Приложение к журналу Изв. Вузов Геодезия и аэрофотосъемка, №6. —М.: Изд-во МИИГАиК, 2011. — с.111-114.